منذ إعلان العمل بقانون الدفاع رقم (13) لسنة 1992 بصدور الإرادة الملكية بتاريخ 17/3/2020 لمواجهة انتشار وباء مرض الكورونا ولغاية تاريخه فقد صدر عن رئيس الوزراء تسعة أوامر دفاع وهو المخوّل منفرداً بتنفيذ الصلاحيات المنصوص عليها في القانون المذكور.
والمتتبّع لأوامر الدفاع الصادرة عن رئيس الوزراء بموجب قانون الدفاع يجد أن معظم هذه الأوامر تتضمّن وقف العمل ببعض الأحكام السارية في عدة قوانين وأنظمة، منها قانون الضمان الاجتماعي وقانون العمل وقانون الشركات والنظام المالي للدولة وغيرها والعمل بأحكام بديلة عنها أُدرجت في تلك الأوامر. وبعد دراسة متأنية لمدى قانونية ومشروعية أوامر الدفاع هذه والتي تحمل صبغة تشريعية بحتة نجد أن هذه الأوامر مشوبة بعيب مخالفة الدستور والقانون وذلك للأسباب التالية:
أولاً: مخالفة أوامر الدفاع للدستور، حيث نصت المادة (124) من الدستور على ما يلي:
(اذا حدث ما يستدعي الدفاع عن الوطن في حالة وقوع طوارئ فيصدر قانون باسم قانون الدفاع تعطى بموجبه الصلاحية الى الشخص الذي يعينه القانون لاتخاذ التدابير والاجراءات الضرورية بما في ذلك صلاحية وقف قوانين الدولة العادية لتامين الدفاع عن الوطن ويكون قانون الدفاع نافذ المفعول عندما يعلن عن ذلك بإرادة ملكية تصدر بناء على قرار من مجلس الوزراء).
من خلال نص المادة المذكورة نجد بوضوح أن صلاحية الشخص الذي يعينه القانون – وهو رئيس الوزراء- تتمثل في اتخاذ التدابير والإجراءات الضرورية لتأمين الدفاع عن الوطن، ومعنى التدابير والإجراءات الضرورية معنىً واضح تماماً ويقتصر على ما هو ضروري من اجراءات مادية واقعية لمواجهة الاعتداء على أرض الوطن والدفاع عنها مثلاً أو إجراءات مادية لمواجهة وباء أو كارثة لا سمح الله، بمعنى أن أمر الدفاع يجب أن ينصب على تدابير واجراءات هدفُها وقف الاعتداء على الأرض الأردنية أو منع انتشار وباء أو تأمين سلامة المواطنين في حال حدوث كارثة وهكذا، ولا يشمل هذا المفهوم استبدال تشريعات نافذة بتشريعات أخرى يتضمنها أمر الدفاع تخرج عن هذا الإطار.
وقد يقول البعض مع الاحترام، أن النص الدستوري قد أعطى لمن خوله القانون صلاحية وقف قوانين الدولة العادية وبالتالي يجوز له استبدالها بتشريعات أخرى، وهنا نقول أن المشروعية الدستورية منوطة بحدود النص الدستوري خصوصاً إذا كان نصاً واضحاً غير مبهم، فصلاحية وقف قوانين الدولة لا تعني بأي حال من الأحوال صلاحية استبدالها بقوانين أخرى وإنما يكون وقف القوانين في حدود ما يلزم لتنفيذ التدابير والاجراءات الضرورية لتأمين الدفاع عن الوطن وتأمين السلامة العامة.
ثانياً: مخالفة أوامر الدفاع لقانون الدفاع، ويتبين ذلك من النواحي التالية:
1. مخالفة الغاية من العمل بقانون الدفاع، حيث نصت المادة (3) فقرة (أ) على ما يلي:
(يناط تطبيق هذا القانون برئيس الوزراء لاتخاذ التدابير والاجراءات الضرورية لتامين السلامة العامة والدفاع عن المملكة دون التقيد بأحكام القوانين العادية المعمول بها).
وهذه الفقرة تبين بجلاء الهدف والغاية من تطبيق قانون الدفاع وهو تأمين السلامة العامة والدفاع عن المملكة، وبالتالي فإن أي أوامر تصدر عن رئيس الوزراء لا تقتصر على تدابير واجراءات ضرورية لتأمين السلامة والدفاع عن الوطن تكون مخالفة للقانون، ولا يمكن اعتبار أوامر الدفاع التي تُنشئ صناديق تبرعات وتوقف العمل بالنظام المالي للدولة أو التي تعيد تنظيم العلاقة بين العامل ورب العمل وتوقف العمل بقانون العمل وكذلك ما يتعلق بقانون الضمان الاجتماعي وقانون الشركات وغيرها لا يمكن اعتبارها ضمن غايات قانون الدفاع لأنها تخرج عن حدود الغاية المقصودة منه وهي تأمين السلامة والدفاع عن الوطن.
2. مخالفة الصلاحيات المحددة لرئيس الوزراء، حيث حدد قانون الدفاع حدود صلاحيات رئيس الوزراء في المادة (4) منه وهي على النحو التالي:
لرئيس الوزراء ممارسة الصلاحيات التالية :
أ . وضع قيود على حرية الاشخاص في الاجتماع والانتقال والاقامة ، والقاء القبض على المشتبه بهم او الخطرين على الامن الوطني والنظام العام واعتقالهم .
ب. تكليف اي شخص بالقيام باي عمل او اداء اي خدمة ضمن قدرته .
ج. تفتيش الاشخاص والاماكن والمركبات دون التقيد بأحكام اي قانون آخر، والامر باستعمال القوة المناسبة في حالة الممانعة
د. وضع اليد على الاموال المنقولة وغير المنقولة وتأجيل الوفاء بالدين والالتزامات المستحقة .
هـ. منع او حصر او تقييد استيراد المواد او تصديرها او نقلها من مكان الى آخر ، وتحديد التعامل بها وحظر اخفائها او اتلافها او شرائها او المقايضة عليها وتحديد اسعارها .
و. الاستيلاء على اي ارض او بناء او طريق او مصدر من مصادر المياه والطاقة وان ينشئ عليها اعمالا تتعلق بالدفاع وان يزيل اي شجار او منشآت عليها ، وان يأمر بإدارتها واستغلالها او تنظيم استعمالها .
ز. اخلاء بعض المناطق او عزلها وفرض منع التجول فيها .
ح. تحديد مواعيد فتح المحلات العامة واغلاقها كلها او بعضها .
ط. تنظيم وسائل النقل والمواصلات وتحديدها بين المناطق المختلفة ، واغلاق اي طريق او ممر او مجرى ماء او تغيير اتجاهه ومنع حركة السير عليه او تنظيمها .
ي. مراقبة الرسائل والصحف والمطبوعات والنشرات والرسومات وجميع وسائل التعبير والدعاية والاعلان قبل نشرها وضبطها ومصادرتها وتعطيلها واغلاق اماكن اعدادها .
ك . منع اخذ صور او عمل تصاميم او خرائط لأي مكان او شيء بعينه قد يفيد العدو ومنع الاحتفاظ بجوار هذه الاماكن والاشياء باي اجهزة تصوير او مواد لعمل الصور والتصاميم والخرائط ومنع المكوث او التأخر في مثل هذه الاماكن دون عذر مشروع .
ل. الغاء رخص الاسلحة النارية والذخائر والمفرقعات والمواد القابلة للانفجار او التي تدخل في صناعة المتفجرات ومنع صنعها او بيعها او شرائها او نقلها او التصرف بها والامر بتسليمها وضبطها واغلاق محلات بيعها وخزنها .
م. منع صنع اجهزة الاتصال او بيعها او شرائها او حيازتها والامر بتسليمها وضبطها .
إن تحديد القانون لصلاحيات رئيس الوزراء وفق ما تقدم جاء تحديداً حصرياً لا يجوز أن يتعداه لممارسة صلاحيات أخرى وبالتالي فإن أوامر الدفاع التي تنظم أحكاماً تشريعية بديلة عن التشريعات القائمة والتي لا شأن لها بتأمين السلامة العامة أو الدفاع عن الوطن تكون أوامر مخالفة للقانون وتفتقد للمشروعية.
3. مخالفة مفهوم الوقف القانوني لأي تشريع يخالف قانون الدفاع أو أوامر الدفاع، حيث نصت المادة (10) من قانون الدفاع على ما يلي:
(يوقف العمل باي نص او تشريع يخالف اي حكم من احكام هذا القانون والاوامر الصادرة بمقتضاه).
ودلالة هذا النص أن أي نص أو تشريع قد يتعارض مع قانون الدفاع أو أومر الدفاع هو نص موقوف حكماً دون الحاجة لإصدار أي قرار بوقف العمل به، بمعنى أن لرئيس الوزراء اتخاذ الاجراءات والتدابير الضرورية لتأمين الدفاع عن الوطن وتأمين السلامة العامة بإصدار أمر الدفاع حتى وإن خالف أحكام القوانين النافذة دون الحاجة لاتخاذ قرار بوقف العمل بها كونها تصبح موقوفة بحكم القانون بمجرد صدور أمر الدفاع لتعارضها مع هذا الأمر، وهذا لا يعني جواز استبدال النص التشريعي المتعارض مع أمر الدفاع بنص تشريعي جديد، لأنه ليس من صلاحيات رئيس الوزراء بموجب الدستور ولا بموجب قانون الدفاع صلاحيات تشريعية وإنما صلاحيته الوحيدة بموجب قانون الدفاع هي تعطيل العمل بالتشريعات حكماً بما يتخذه من تدابير واجراءات في حدود تأمين الدفاع عن المملكة أو تأمين السلامة العامة.
ثالثاً: مخالفة بيان الحالة المنصوص عليها في الإرادة الملكية والتي بسببها تم إعلان العمل بقانون الدفاع، حيث أن القانون يشترط في الإرادة الملكية التي بموجبها يُعلن العمل بقانون الدفاع أن تبيّن ماهية الحالة التي تستدعي العمل بقانون الدفاع، فقد جاء في الفقرة (ب) من المادة (2) من قانون الدفاع ما يلي:
(ب. تتضمن الارادة الملكية بيان الحالة التي تقرر بسببها اعلان العمل بهذا القانون والمنطقة التي يطبق فيها وتاريخ العمل به).
وبالرجوع إلى نص الإرادة الملكية الصادرة بتاريخ 17/3/2020 نجد أنها نصّت على ما يلي:
(نظرًا لما تمر به المملكة الأردنية الهاشمية من ظروف طارئة ، وبسبب إعلان منظمة الصحة العالمية انتشار وباء الكورونا ، ولمجابهة هذا الوباء على المستوى الوطني وحماية السلامة العامة في جميع أنحاء المملكة ،فقد قرر مجلس الوزراء ، استنادًا لأحكام المادة (124) من الدستور والفقرتين (أ) و(ب) من المادة (2) من قانون الدفاع رقم (13) لسنة 1992 ، إعلان العمل بقانون الدفاع رقم (13) لسنة 1992 في جميع أنحاء المملكة الأردنية الهاشمية اعتباراً من تاريخ صدور الإرادة الملكية السامية).
وهنا ورغم تحفظنا الشكلي على قرار مجلس الوزراء نجد أن القرار والإرادة الملكية في بيان سبب حالة إعلان العمل بقانون الدفاع قد حددا الغاية منه وهو مجابهة الوباء وحماية السلامة العامة وبالتالي فإن أية أوامر دفاع تنظيمية وتشريعية تخرج عن محدودية هذا الهدف هي أوامر تخالف القانون.
إن ما نذهب اليه من رأي ليس بدعاً من القول أو من باب الهوى أو المناكفة وإنما هو الفهم الصحيح للنص الدستوري والقانوني من منطلق الحرص على المشروعية الدستورية والقانونية، وإن هذا الفهم وهذا الطرح القانوني قد سبق وأن أكدته محكمة التمييز الأردنية في العديد من قراراتها بأن أنظمة الدفاع أو أوامر الدفاع التنظيمية والتشريعية التي لا تهدف الى ضمان الأمن العام والدفاع عن المملكة هي غير قانونية ولا يترتب عليها أثر.
فقد جاء في حكم محكمة التمييز بصفتها الحقوقية رقم (288) سنة 1967 ما يلي:
(4- اذا تبين من نص أمر الدفاع ان الغاية من إصداره هي تنظيمية تهدف إلى عدم عرقلة السير وتشويه المنظر العام في حين الصلاحية الممنوحة لرئيس الوزراء بموجب قانون الدفاع وأنظمته تخوله اصدار الأوامر التي تهدف إلى ضمان الأمن العام والدفاع عن المملكة، فيعتبر أمر الدفاع الذي لم يصدر للغاية المذكورة غير قانوني ولا يترتب عليه أثر).
وفي حكمها رقم(88) سنة (1967) نصت على ما يلي:
(3 – وصدر نظام الدفاع رقم (24) لسنة 1959 بمقتضى المادة الرابعة من قانون الدفاع التي لم تتضمن نصاً يجيز إصدار أنظمة دفاع لتقييد شركات الـتأمين من حيث التعويض على المؤمن له بما لحق بضائعه من ضرر، كما أن تقييد الشركات بهذا الخصوص ليس من الأمور التي لها صلة بالأمن العام والدفاع عن المملكة، لذلك يكون امر الدفاع رقم 6 لسنة 1962 غير قانوني من هذه الناحية ولا يجوز الاعتماد عليه).
ونخلُص من كل ما سبق إلى أن أوامر الدفاع بموجب المادة (٣) من قانون الدفاع هي مجرّد أداة إجرائية لغايات تأمين السلامة العامة وفي حدود التدابير والإجراءات الضرورية لمنع انتشار الوباء والقضاء عليه فقط وضمن الصلاحيات المحددة حصرا في المادة (٤)، وليس لرئيس الوزراء إصدار أوامر دفاع ذات طابع تشريعي بحت من شأنها أن تُعدل أو تُعطل أحكام القوانين والأنظمة النافذة وإن أية أوامر دفاع تخرج عن حدود التدابير والاجراءات المادية لمكافحة انتشار الوباء والقضاء عليه هي أوامر مخالفة للقانون وتفتقد للمشروعية وتعتبر تعدياً على اختصاص وصلاحيات السلطة التشريعية.
وقد يسأل البعض: ما دام أنه لا يجوز لرئيس الوزراء إصدار أوامر دفاع تتضمن تغييراً وتعديلاً للتشريعات التي لا تدخل في مفهوم وحدود الدفاع عن الوطن أو لضمان السلامة العامة، ولكن هناك حاجة ماسّة لتدخل تشريعي لمواجهة آثار اجتماعية أو مالية أو اقتصادية خلال حالة الطوارئ، فما هو الحلّ؟
وجواباً على هذا السؤال المشروع والمهم نقول ابتداءً بأنه لا يبرر للسلطة التنفيذية تجاوز صلاحياتها ومخالفة الدستور والقانون تحت أي ذريعة واستناداً لأي مبرر كان لأن الدستور وضع ليحترم والقانون شُرّع ليطبّق على الجميع أفرادا ومؤسسات وسلطات وإن استسهال السلطة التنفيذية لتجاوز الدستور والقانون لمبررات واهية هو ما يشجعها على التغول على القانون وباقي سلطات الدولة والحقوق والحريات العامة وهذا أمر خطير يجب أن لا نصل إليه أو نسمح به، وبنفس الوقت فإن الحل في الوضع هو التأكيد على العمل الدستوري في دولة القانون والمؤسسات بكل شفافية ومسؤولية من خلال دعوة البرلمان (مجلس الأمة) للاضطلاع بمسؤوليته الدستورية والاجتماع فوراً لبحث ما يراه مجلس الوزراء هاماً ومُلحاً لمواجهة تداعيات الحالة الطارئة وإقرار ما هو ضروري من تعديلات تشريعية على القوانين وبشكل مؤقت لمواجهة الآثار المالية أو الاقتصادية أو الاجتماعية للحالة الطارئة وبالسرعة الممكنة. ولا يُقبل القول تبريراً لتجميد عمل البرلمان بأن هناك خشية على أعضائه من الإصابة بالوباء موضوع الحالة الطارئة، لأنه بالإمكان أخذ الاحتياطات الصحية اللازمة لتجنّب هذا الأمر، وعلى جميع أعضاء البرلمان أن يكون لديهم الوازع الوطني للقيام بهذه المهمة فهم ليسوا أفضل أو أهم من الطبيب والممرض والعسكري والشرطي الذي يؤدي واجبه بكل شجاعة وإقدام وتضحية في ظل هذه الظروف.
المحامي محمد أحمد المجالي
مركز إحقاق للدراسات القانونية